Il procuratore generale della Corte dei conti in occasione della parificazione del Rendiconto 2021 della regione Lazio nell'udienza del 10 novembre scorso ha affrontato, tra l'altro, anche il tema delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico ricreative
"L'argomento, ampiamente dibattuto e oggetto di continui sviluppi, anche recenti, sotto il profilo normativo e giurisprudenziale, sollecita in questa sede l’interesse della Procura contabile in relazione a due profili: il primo attiene alla ormai inveterata prassi, invero diffusa su tutto il territorio nazionale, di disporre la proroga delle concessioni in essere e l’affidamento di nuove concessioni senza gara, in contrasto con il principio euro-unitario di concorrenza. Il secondo, invece, riguarda la mancata predisposizione di misure idonee ad assicurare l’integrale riscossione dei canoni concessori, ovvero ad attivare adeguati strumenti di monitoraggio sulle entrate e l’eventuale recupero degli importi non versati.
Le problematiche emerse si collocano all’interno di un quadro di frammentarietà, sia della normativa di riferimento sia delle competenze amministrative, dovuta, tra l’altro, alla scelta di affidare agli enti territoriali la
gestione delle concessioni, in virtù del principio del decentramento amministrativo, pur permanendo la titolarità dei relativi proventi in capo allo Stato.
Quanto al tema della proroga delle concessioni in essere, dai numerosi esposti pervenuti alla Procura regionale rispetto ai beni demaniali marittimi del litorale laziale è emerso che, nonostante le ripetute raccomandazioni della Commissione europea e la successiva apertura di procedure di infrazione, i provvedimenti concessori continuano a essere prorogati senza l’espletamento del necessario confronto concorrenziale per la scelta del concessionario; in un caso, addirittura, nonostante la gara fosse stata regolarmente bandita ed espletata, culminando con la formazione di una graduatoria, la procedura è stata annullata in autotutela dal Comune, il quale ha dunque disposto l’ennesima proroga ai gestori correnti. In seguito ai suddetti esposti sono state avviate, presso la Procura, numerose istruttorie, ancora in corso, in relazione all’ipotesi di danno derivante dall’affidamento senza gara delle concessioni.
Altra ipotesi di illegittimità segnalata attiene al rilascio di nuovi provvedimenti abilitativi a soggetti individuati in assenza di procedure di scelta del concessionario. Dal raffronto tra i dati riportati sull’Albo delle Concessioni demaniali marittime presso la Regione Lazio, nella versione aggiornata, da ultimo, con Determinazione direttoriale n. G05332 del 4 maggio 2022, contenente la scheda riepilogativa delle concessioni certificate dai Comuni alla data del 31 dicembre 2021, e i dati riportati nel “Piano regionale di Utilizzazione delle Aree del demanio marittimo per finalità turistiche e ricreative - legge regionale 6 agosto 2007 n. 13 - articolo 46 dicembre 2019”, approvato con deliberazione del consiglio regionale del 26 maggio 2021, n. 9, relativi al 2017, risulta un aumento del numero complessivo delle concessioni di 32 unità (comprendenti stabilimenti balneari, spiagge libere con servizi, noleggio imbarcazioni e attrezzature balneari, attività ricreative e sportive) a fronte della mancata indizione di procedure competitive per la scelta del contraente.
La stratificata normativa nazionale e regionale di riferimento e, in particolare, l’art. 47 L.R. 6 agosto 2007, n. 13, nella versione modificata dalla L.R. 26 giugno 2015, n. 8, confermano l’attribuzione ai Comuni, da parte della Regione Lazio, del potere di rilascio delle concessioni nonché di dichiarazione della decadenza e della revoca delle stesse; trattasi di funzioni e compiti amministrativi delegati, come precisato dall’art. 5, comma 2, della stessa L.R. n. 13/2007, nella versione antecedente alla modifica introdotta dalla L.R. 24 maggio 2022, n. 8. In seguito a quest’ultimo provvedimento normativo, ispirato alla necessaria riallocazione delle competenze tra i vari livelli territoriali di Governo, il riformulato art. 7 della L.R. n. 13/2007 ha espressamente chiarito che la Regione, in caso di inerzia o inadempimento nell’esercizio delle funzioni conferite ai Comuni e a Roma Capitale, esercita i poteri sostitutivi ai sensi dell’art. 49 dello Statuto.
Gli enti municipali, ai sensi dello stesso art. 47, comma 2, sono altresì tenuti, da un lato, a curare l’aggiornamento dei dati relativi alle concessioni e a comunicarlo alla Regione tramite la Piattaforma informatica “SID – Il Portale del Mare”, aggiornamento che, come risulta dalla relazione sulla gestione delle entrate derivanti dai beni demaniali marittimi, approvata dalla Sezione Centrale di Controllo sulla Gestione delle Amministrazioni dello Stato della Corte dei conti con Deliberazione 21 dicembre 2021, n. 20/2021/G, non si è finora rivelato regolare ed esaustivo; dall’altro, a trasmettere annualmente alla Regione stessa una relazione, relativa all’anno precedente, riferita all’esercizio delle relative funzioni.
La Regione è a sua volta tenuta, ai sensi dell’art. 46 della sopra richiamata L.R. n. 13/2007, ad adottare un piano di utilizzazione del demanio marittimo che individui le aree destinate all’utilizzazione turistico-ricreativa e stabilisca i criteri per l’utilizzo di tali aree, nel rispetto delle norme urbanistiche, di tutela ambientale e della materia del demanio in particolare, dettando anche precise linee di indirizzo sulle modalità di predisposizione del Piano di Utilizzazione degli Arenili comunale. Il Piano di Utilizzazione degli Arenili (PUA) regionale è antecedente necessario ai fini dell’emanazione del PUA comunale, a sua volta presupposto indispensabile per l’avvio della procedura a evidenza pubblica per la scelta del concessionario.
Alla luce del quadro normativo appena delineato si osserva che, sebbene la funzione amministrativa di rilascio delle concessioni sia affidata ai Comuni, in attuazione del principio costituzionale del decentramento amministrativo, il ruolo della Regione continua a collocarsi in una fase preliminare e necessaria del relativo procedimento, nonché in una fase successiva di controllo e vigilanza.
La Regione dispone, in altre parole, di un potere regolatorio finalizzato, attraverso l’elaborazione di criteri unitari per l’utilizzo delle aree demaniali, al coordinamento dei singoli PUA comunali. È dunque compito dell’Ente sovraordinato effettuare una precisa ricognizione accertativa in ordine allo stato dei beni demaniali oggetto di concessione e all’utilizzo che di tali beni sia stato fatto dai gestori precedenti (eventuale realizzazione di opere abusive da abbattere, ovvero instaurazione di non consentiti rapporti di sub-concessione), nonché vigilare in ordine alla conformità dei PUA comunali al PUA regionale e alla corretta attuazione, da parte dei primi, delle linee di indirizzo dettate a livello regionale, nazionale e internazionale, segnalando ed eventualmente sollecitando la correzione di eventuali difformità. La funzione della relazione annuale sull’esercizio delle competenze comunali non può che rappresentare un ulteriore strumento conoscitivo della Regione per l’esercizio dei poteri di vigilanza e controllo, al fine di assicurare l’attuazione dei principi euro-unitari in tutto il territorio nazionale.
Alla complessità delle funzioni svolte dalla Regione nell’ambito della materia delle concessioni demaniali non corrisponde, tuttavia, un apparato organizzativo adeguato e una puntuale enunciazione dei compiti effettivamente intestati all’Ente territoriale. La declaratoria delle competenze della Direzione regionale per lo Sviluppo economico, le attività produttive e la ricerca si limita, infatti, a precisare che la struttura “cura gli adempimenti amministrativi di competenza regionale in materia di concessioni demaniali marittime con finalità turistico ricreative”.
Con riferimento alla questione della quantificazione e del recupero dei canoni, le segnalazioni pervenute alla Procura regionale hanno in generale evidenziato l’inerzia dei Comuni non solo rispetto all’obbligo di determinare correttamente il quantum degli oneri concessori, ma anche con riferimento al compito di attivarsi al fine di ottenere l’integrale incameramento degli stessi.
È, infatti, onere degli enti municipali determinare la misura del canone e verificare che il concessionario abbia adempiuto ai propri obblighi, pronunciando, se del caso, la decadenza dal rapporto per mancato pagamento delle rate e segnalando l’inadempienza all’Agenzia del Demanio, che, a fronte di espressa richiesta dei primi, procede alla riscossione coattiva mediante ruolo della somma, maggiorata degli interessi, non versata spontaneamente dal gestore; tale somma sarà poi riversata nell’apposito capitolo del bilancio dello Stato dalla stessa Agenzia del Demanio. All’Agenzia del Demanio, così come alle Capitanerie di Porto, spetta altresì il potere di accertare il corretto utilizzo dei beni dello Stato, nonché di vigilare sulla riscossione dei canoni degli indennizzi, comunicando l’esito dell’ispezione (effettuata ai sensi del D.P.R. 367/1998) all’ente gestore in caso di avvenuto riscontro di una irregolarità.
Sulla complessa ripartizione e attuazione delle illustrate competenze incidono, infine, i periodici interventi del legislatore volti a contenere il contenzioso, che hanno introdotto una sorta di “condono” sui procedimenti pendenti, finanche definiti, inerenti al pagamento dei canoni, anche in seguito a riscossione coattiva, come disposto, da ultimo, dall’art. 100, comma 5, d.l. 14 agosto 2020, n. 104.
In conclusione, la gestione decentrata delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative e la relativa parcellizzazione delle funzioni tra diversi attori istituzionali non ha raggiunto i parametri di efficienza sufficienti a fondare la scelta di una allocazione delle funzioni amministrative al livello di governo più vicino ai cittadini e ha inciso negativamente sia sulla razionale gestione del territorio, sia sulle entrate statali. È dunque auspicabile una rimeditazione della suddetta scelta e, nelle more, l’assunzione di specifiche e tempestive iniziative, da parte della Regione, sia sotto il profilo organizzativo, sia sotto il profilo della valutazione in ordine all’esercizio dei poteri sostitutivi ad essa spettanti".
