La Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, nella riunione del 17 gennaio, ha approvato un documento di osservazioni sulle due proposte di legge di riforma del servizio idrico attualmente all'esame della Commissione Ambiente della Camera. Un testo peraltro preannunciato dall'assessore della Regione Sardegna, Donatella Spano (coordinatrice della Commissione Ambiente della Conferenza delle Regioni) nel corso dell'audizione parlamentare che si è tenuta il 10 gennaio.
Si riporta di seguito il documento che il Presidente Stefano Bonaccini ha trasmesso ad Alessandro Manuel Benvenuto (Presidente della Commissione Ambiente della Camera) e a Federica Daga (Relatrice in Commissione).
"La gestione delle acque pubbliche rappresenta un tema di grande importanza per lo sviluppo strategico del Paese, che richiederebbe spazi molto più ampi di quelli previsti per un'audizione, ai fini di poterlo approfondire con la dovuta adeguatezza e compiutezza. Dal punto di vista istituzionale va inoltre evidenziato che nel quadro costituzionale vigente la materia dei servizi pubblici di interesse locale è da ricondurre alla competenza legislativa esclusiva delle Regioni 1 , ad eccezione degli aspetti inerenti alla materia della tutela ambientale e della concorrenza, di esclusiva competenza statale.
E' evidente quindi come una disciplina su un tema così importante debba necessariamente prevedere un ruolo forte delle Regioni e un'intesa con le stesse sul complessivo progetto di riordino.
D'altronde, nella gestione dei servizi pubblici di interesse locale, è noto che la criticità maggiore è rappresentata dalla stratificazione nel tempo di numerose disposizioni che si sono sovrapposte le une alle altre. Questo continuo mutamento legislativo ha comportato un rallentamento nell'attuazione della riforma che era partita con la Legge n. 36/1994 (cd. "legge Galli") e che solo in alcune realtà è addivenuta a compimento.
Lo svolgimento dei servizi pubblici, qual è quello della gestione delle acque pubbliche, deve rispondere alla resa di un servizio di qualità per i cittadini, nel rispetto delle norme e al minor costo possibile; parimenti va chiarito che ciò non va disgiunto da principi che rispondono all' esigenza di una gestione efficace ed efficiente.
I servizi vengono resi infatti dai gestori con ricorso all'indebitamento e all'anticipazione degli oneri che poi saranno restituiti dalla tariffa, pertanto è di tutta evidenza che cambiare per disposizione legislativa la durata dell'affidamento ha degli effetti diretti sul costo del denaro che i gestori vanno a reperire sul mercato, così come cambiare gli utenti di un bacino di affidamento e la dimensione dello stesso, oppure la possibilità di azionare un modello di affidamento rispetto ad altri.
Con specifico riferimento ali' oggetto della presente audizione, preliminarmente si evidenzia che, pur rilevando l'esistenza di margini di miglioramento dell'assetto normativo vigente, non si ritiene utile in questa fase un intervento legislativo di rilevante portata quale quello contenuto nelle due proposte di legge e, in particolare, nella proposta CS2.
Infatti, l'assetto organizzativo attuale del Sistema Idrico Integrato (SII), seppur perfettibile, ha consentito di realizzare importanti passi avanti nel garantire la diffusione del servizio nel territorio nazionale e nel rilanciare gli investimenti infrastrutturali, ivi comprese le opere di interconnessione fra bacini idrografici, sia a fini della maggiore efficacia del servizio all'utenza sia ai fini della tutela ambientale e dei corpi idrici.
Osservazioni sulla proposta di legge C52
In merito alla proposta di legge C52, è necessario puntualizzare come già nel 2015 si ebbe occasione di esaminare l'analoga proposta di legge n. 2212 presentata dall'Onorevole Daga in data 20/03/2014, avente ad oggetto "Principi per la tutela, il governo e la gestione pubblica delle acque e disposizioni per la ripubb/icizzazione del servizio idrico, nonché delega al Governo per /'adozione di tributi destinati al suo finanziamento". In esito a quell'esame le Regioni, all'unanimità, espressero parere negativo con il documento Cinsedo prot. 15/104/CR6bis/CS del 20.10.2015. Indipendentemente dalla diversa formulazione del titolo, a distanza di più di quattro anni, le finalità delle due proposte di legge non si discostano significativamente l'una dall'altra, e la proposta CS2, attualmente in esame, presenta, sostanzialmente, le stesse criticità evidenziate nel richiamato parere del 2015 che, pertanto, viene, nella sua generalità, riconfermato. Ribadendo l'anacronismo quale motivo primo di inefficacia della proposta di legge C52, esattamente come venne rilevato per la proposta di legge 2212/2014, per la palese contraddittorietà rispetto ali' evoluzione del quadro normativo in materia, come allora se ne conclude l'esame con esito negativo, non potendosi procedere alla formulazione di proposte emendative puntuali, stante l'esigenza di un'attività profondamente incisiva di restiling complessivo dell'articolato in esame.
Sinteticamente si richiamano, fra i molti presenti, i seguenti principali elementi di criticità.
1) Nella proposta non è indicata, se non in alcuni punti, la modalità di coordinamento con la normativa vigente mancando totalmente il riferimento alle parti della stessa che vanno rettificate e/o sostituite. La proposta, infatti, affronta molteplici aspetti che sono in gran parte ambiti disciplinati dal D.lgs 152/06 e da altre leggi vigenti quali, ad esempio, il D.L. 138/2011 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo) e il R.D. 1775/1933 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici). Tuttavia il tipo di stesura è tale da non chiarire quali articoli di leggi vigenti si intendono modificare o sostituire e, spesso, tale intento non è neppure di immediata comprensione. Ne risulta una disciplina di settore tutta da interpretare e ricostruire, sconnessa da altre nonne del settore che resterebbero invariate in un ambito già complesso per sua natura.
2) La proposta di legge C52 inoltre appare in più punti in forte dubbio di legittimità costituzionale. Si possono, ad esempio, citare:
• la previsione (art. 4 comma I) in base alla quale 1: "I distretti idrografici definiti ai sensi dell'articolo 54, comma 1, lettera t), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152, costituiscono la dimensione ottimale di governo e di gestione dell'acqua.". Tale disposizione, soprattutto nella parte in cui fa riferimento alla "gestione" delle acque è in palese contrasto con il dettato costituzionale declinato nel D.Lgs. 112/1998, che all'art. 89, c. 1, lettera i) assegna alle Regioni, tra le altre, le funzioni relative "alla gestione del demanio idrico, ivi comprese tutte le funzioni amministrative relative alle derivazioni di acqua pubblica, alla ricerca, estrazione e utilizzazione delle acque sotterranee, alla tutela del sistema idrico sotterraneo nonché alla determinazione dei canoni di concessione e all'introito dei relativi proventi ... ". Peraltro la proposta in oggetto dà anche seguito a tale affermazione prevedendo, tra l'altro, (art. 5 comma I) che: " Il rilascio o il rinnovo di concessioni di prelievo di acque è disposto dall'Autorità di distretto". Tale previsione, oltre ad essere in contrasto con il d.lgs. 112/1998, renderebbe anche il sistema del rilascio delle concessioni di derivazione di problematica gestione. Inoltre, una previsione di tale tipo contrasta anche con i principi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza ed efficienza cui dovrebbe attenersi il legislatore nel momento in cui provvede ad allocare le competenze amministrative (Costituzione, art. 118, c. I).
La previsione di cui all'articolo 9, c. 1, secondo cui "il S.1.1. è considerato servizio pubblico locale di interesse generale non destinato ad essere collocato sul mercato in regime di concorrenza" contrasta con il dictum della Corte Costituzionale secondo cui il servizio idrico integrato è qualificato come "servizio pubblico locale di rilevanza economica" (sentenza n. 187 del 2011 confermata, tra le altre, dalla sentenza n. 32 del 2015).
3) La proposta di legge C52 propone un cambiamento significativo dell'assetto pianificatorio e regolatorio vigente in materia di servizio idrico integrato (così come disciplinato dalla Parte Terza, Sezione III del d.lgs 152/2006, Gestione delle risorse idriche), riportando, di fatto, la govemance del SII alla situazione antecedente alla rifonna dei Servizi Idrici integrati delineata a scala nazionale dalla L. 36/1994 (Legge Galli). La proposta non appare, anche sul piano tecnico, affatto condivisibile. Infatti, in attuazione di quella importante riforma, tutte le regioni e le PPAA hanno, con norme regionali, disciplinato la materia istituendo le Autorità d'Ambito Territoriale Ottimale (i vecchi ATO, adesso Enti di governo d'Ambito - EgATO), le quali hanno provveduto ad affidare la gestione e l'erogazione delle tre componenti del SII (Servizi di Acquedotto, Fognatura e Depurazione) ad Aziende (peraltro prevalentemente pubbliche) dotate di adeguata capacità tecnico-organizzativa e gestionale. La suddetta organizzazione territoriale e di govemance, attuata da oltre vent'anni in tutta Italia, si è rivelata uno degli elementi essenziali delle politiche per la tutela delle risorse idriche su tutto il territorio nazionale. Si è difatti superata la frammentazione di SII organizzati individualmente dai Comuni, prevalentemente in economia diretta, e si è registrato un progressivo aumento dei volumi di investimento, che hanno consentito uno sviluppo infrastrutturale, anche grazie a importanti opere di interconnessione, tale da raggiungere una significativa copertura territoriale sia del segmento fognatura/depurazione sia per l'acquedotto. La previsione, contenuta nella proposta di legge in esame, di adesione non più obbligatoria dei piccoli comuni (quelli con popolazione inferiore a 5000 abitanti - art. 4 comma 4) alle Egato (rectius Consigli di bacino) rischierebbe, in un servizio con caratteristiche di monopolio naturale (art. 9 comma I) di riportare il sistema ad una frammentazione foriera solo di sprechi e inefficienze. Peraltro, proprio la definizione del SII come "servizio pubblico locale di interesse generale non destinato ad essere collocato sul mercato in regime di concorrenza" di cui al citato art. 9 comma I nega rilevanza economica proprio ad un servizio tecnologico per il quale una gestione di tipo industriale è essenziale a garantire una adeguata stima dei fabbisogni e pianificazione degli interventi nonché la relativa pianificazione finanziaria fondata su entrate tariffarie programmabili. Il principio di gestione di rilevanza economica è fondamentale ai fini della organizzazione di un servizio che garantisca l'effettiva copertura dei costi operativi e di investimento. Tale impostazione non contrasta peraltro con la possibilità di introdurre fonne di agevolazione tariffaria per le fasce deboli (già presenti nella attuale normativa), né per la fornitura di livelli minimi di erogazione.
Peraltro, l'articolazione attuale su base tariffaria non si pone in contrasto, in linea di principio, con la possibilità di introdurre contributi derivanti da una fiscalità generale integrativa, individuati con apposite norme finanziarie nazionali (la stessa proposta introduce una commistione fra fiscalità generale e tariffa, art. 14, in cui sembrerebbe che tutti i costi di esercizio, escluso il quantitativo minimo vitale, vadano coperti da tariffa).
Qui di seguito invece le osservazioni sulla proposta di legge C773
Fermo restando quanto evidenziato in premessa, la proposta C773 propone un'azione di più consono inserimento nella vigente disciplina, dimostrando sufficiente riguardo del vigente quadro normativo, con la conferma, in particolare, dei soggetti cui sono attribuite le competenze fondamentali (Presidenza del consiglio, MAITM, Regioni, Autorità distrettuali, Enti di Governo dell'Ambito, ARERA). Ciò ha consentito un esame puntuale del testo, riportato nel documento allegato al quale si rimanda integralmente.
Le conclusioni della Conferenza Stato Regioni in merito alla questione dell'acqua pubblica sono state le seguenti::
Il servizio idrico integrato è dotato di una disciplina compiuta che è perfettibile, ma che finalmente ha trovato una propria coerenza ed organicità di fondo che vanno preservate.
Le Regioni e le Province autonome ribadiscono l'unanime contrarietà alla proposta di legge C52 per le motivazioni sopra esposte e riconfermano il parere negativo espresso a suo tempo con il documento adottato dalla Conferenza delle Regioni prot. 15/104/CR6bis/C5 del 20.10.2015, relativo all'analoga proposta di legge n.2212 presentata in data 20/03/2014. Non è di secondaria importanza, inoltre, un richiamo alla possibile incostituzionalità per violazione delle norme di approvazione degli statuti delle Regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano. Per quanto riguarda la proposta di legge C773, si condivide l'esito emendativo, il quale è stato riportato nel documento allegato sulla base delle osservazioni formulate dalle Regioni e dalle Province autonome. La proposta di legge C773 infatti presenta un testo la cui architettura permette un più consono inserimento nella vigente disciplina in materia, dimostrando sufficiente riguardo del quadro normativo consolidato, senza stravolgere l'attribuzione delle competenze fondamentali.
Quello che sicuramente serve sulla materia della gestione delle acque pubbliche è dare attuazione alle norme esistenti risolvendo in via dedicata eventuali criticità locali.
