Sempre più spesso i cittadini manifestano il desiderio di contribuire con il loro lavoro a migliorare la qualità delle città dove vivono. Com'è noto la questione è stata prevista anche nell'ambito del D.lgs 50/2016, il Codice dei contratti, all'art. 190 peraltro la questione dovrebbe essere regolamentata.
Dopo l'emanazione del D.lgs 117/2017 con cui è stato regolamentato il terzo settore, un sindaco ha posto quesito alla corte dei conti se sia possibile che il Comune paghi l'assicurazione per gli infortuni ad un cittadini che voglia svolgere opera di volontariato.
Al riguardo la Sezione regionale della Corte dei conti per la Lombardia, con delibera n. 281 in data 10 ottobre 2017 ha tra l'altro ritenuto quanto segue:
“Nella prospettiva di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale, la legge n. 91/266 ha, infatti, introdotto nell’ordinamento la figura soggettiva delle organizzazioni di volontariato, che persegue finalità di carattere sociale, civile e culturale per il tramite degli aderenti. Costoro devono prestare la propria opera in modo personale, spontaneo e gratuito, senza scopo di lucro neppure indiretto, esclusivamente per fini di solidarietà.”. L’art. 7 della legge-quadro sul volontariato (ora abrogata) prevede la possibilità che “lo Stato, le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli altri enti pubblici possono stipulare convenzioni con le organizzazioni di volontariato iscritte da almeno sei mesi nei registri di cui all'articolo 6 e che dimostrino attitudine e capacità operativa”. In tale contesto il comma 3 del medesimo articolo stabilisce espressamente che “la copertura assicurativa di cui all'articolo 4 è elemento essenziale della convenzione e gli oneri relativi sono a carico dell'ente con il quale viene stipulata la convenzione medesima” (PAR 192/2015 della Corte dei conti Lombardia). La disciplina introdotta dal decreto legislativo già richiamato non modifica quella abrogata, nella parte in cui disciplina i rapporti tra la Pubblica Amministrazione e gli enti del Terzo Settore, nel cui ambito sono comprese anche le organizzazioni di volontariato, anzi, per certi aspetti, le disposizioni del decreto rendono più rigorosa la scelta per l’individuazione dell’organizzazione di volontariato con cui convenzionarsi come si vedrà in seguito.
Innanzitutto, il Titolo VII del decreto in commento è dedicato ai rapporti con gli enti pubblici. L’art. 56 dispone che “le pubbliche amministrazioni possono avvalersi delle organizzazioni di volontariato, (ente del terzo settore) per lo svolgimento di servizi ed attività sociali in favore di terzi se più favorevoli rispetto al ricorso al mercato, ma la scelta dell’organizzazione con cui convenzionarsi deve avvenire nel rispetto dei principi di imparzialità, pubblicità, trasparenza, parità di trattamento e deve prevedere il rimborso delle spese effettivamente sostenute, tra cui le spese necessarie per l’assicurazione dei volontari così come espressamente previsto dall’art. 18 che impone alle organizzazioni del terzo settore di assicurare i propri associati e di porre a carico delle P.A. il rimborso dei suddetti costi in caso di convenzionamento”.
L’art. 18 del Decreto legislativo n. 117/2017 (che replica in buona sostanza l’art. 4 della legge n. 266/1991) dispone che: “(…) gli enti del Terzo settore che si avvalgono di volontari devono assicurarli contro gli infortuni e le malattie connessi allo svolgimento dell’attività di volontariato, nonché' per la responsabilità civile verso i terzi. 2. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico, da emanarsi di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente Codice, sono individuati meccanismi assicurativi semplificati, con polizze anche numeriche, e sono disciplinati i relativi controlli. 3. La copertura assicurativa è elemento essenziale delle convenzioni tra gli enti del Terzo settore e le amministrazioni pubbliche, e i relativi oneri sono a carico dell'amministrazione pubblica con la quale viene stipulata la convenzione.”
Quindi solo in tale contesto, ovvero nell’ambito di una convenzione stipulata con un’organizzazione di volontariato (ente del Terzo Settore), individuata tramite una procedura comparativa, la P.A. può (anzi deve) rimborsare il costo assicurativo sostenuto dall’organizzazione, che deve obbligatoriamente provvedere ad assicurare i propri iscritti (art. 18). Il fatto che nella definizione di volontario, di cui all’art. 17, venga affermato che Il volontario è una persona che, per sua libera scelta, svolge attività in favore della comunità e del bene comune, anche per il tramite di un ente del Terzo settore, e che quindi il volontario possa svolgere liberamente la propria attività, anche se non appartenga ad un ente del Terzo Settore, non consente alla P.A., per il principio di legalità che governala la sua azione, di rimborsare l’onere per le spese assicurative sostenute eventualmente dal volontario, o sostenute direttamente dalla pubblica amministrazione. La norma prevede, infatti, tale onere (rimborso) a carico della P.A. solo per le convenzioni stipulate con le organizzazioni del Terzo Settore, in possesso dei requisiti previsti dalla legge, che hanno l’obbligo di assicurare i volontari della cui opera si avvalgono.
Nella nuova disciplina, pertanto, non è rinvenibile alcuna disposizione che potrebbe rendere legittimo l’onere assicurativo a carico del comune per la prestazione resa dal singolo volontario, in assenza di una convenzione tra l’ente e il Terzo Settore ed in mancanza di una deroga legislativa che contempli la suddetta possibilità. Pertanto è ancora valida la proposizione, anche dopo l’entrata in vigore del nuovo decreto legislativo sulla disciplina del così detto Terzo Settore, contenuta nel parere della Corte dei conti Sez. Toscana (PAR 141/2016), che, con una sintesi efficace di una molteplicità di disposizioni sul punto, afferma che deve: “ritenersi escluso in radice un autonomo ricorso delle PP.AA. a prestazioni da parte di volontari 'a titolo individuale', perché la necessaria 'interposizione' dell'organizzazione di volontariato, ben lungi da inutili e barocchi formalismi, vale a salvaguardia di interessi che sono di 'ordine pubblico’ e che, come tali, non ammettono deroghe od eccezioni di sorta, ad assicurare, da un lato, che lo svolgimento dell'attività dei volontari si mantenga nei rigorosi limiti della spontaneità, dell'assenza anche indiretta di fini di lucro, della esclusiva finalità solidaristica, dell'assoluta e completa gratuità; e, dall'altro, che resti ferma e aliena da ogni possibile commistione la rigida distinzione tra attività di volontariato e a attività “altre””.
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