La proposta prende spunto da una analoga legge della regione Veneto, la n.19 del 25 ottobre 2016 pubblicata sul B.U.R. n. 102/2016 recante: “Istituzione dell’Ente di governance della Sanità regionale veneta denominato <Azienda per il governo della Sanità della Regione del Veneto - Azienda Zero> Disposizioni per la individuazione dei nuovi ambiti territoriali delle aziende ULSS”.
Al riguardo la questione ha richiamato l'attenzione della Sezione della Corte dei conti del Veneto che con deliberazione n. 593/2017 ha scritto: La legge, come si evince dall’oggetto, istituisce un nuovo ente del Servizio sanitario regionale, denominato “Azienda Zero”, destinatario di diverse funzioni, soprattutto di gestione delle attività contabili, finanziarie, amministrative, tecnico-specialistiche, di governance e di controllo per il sistema sanitario regionale e per i relativi enti ed è accompagnata espressamente dalla clausola di neutralità finanziaria (art. 32, che recita: “All’attuazione della presente legge si provvede delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio della Regione”). Tale neutralità (nel testo del Progetto di Legge si parla di “invarianza finanziaria”) viene affermata anche dall’art. 1, secondo cui l’Azienda Zero “ha sede individuata dalla Giunta regionale senza maggiori oneri per il bilancio regionale” e sembra essere confermata anche dall’art. 7, comma 3, a norma del quale la dotazione organica definitiva dell’ente in questione è approvata dalla Giunta “previa corrispondente riduzione della consistenza delle dotazioni organiche e dei relativi fondi contrattuali da parte degli enti di provenienza”.
La prima perplessità della Sezione della Corte dei conti nasce con riguardo alla valutazione dei c.d. costi “sorgenti”. Non risultano computati alcuni costi, che pure emergono dal testo della legge. Non figura il costo del servizio di Tesoreria espressamente previsto dall’art. 8 né quello del “Collegio di direzione”, di cui al comma b bis) dell’art. 464. Azienda Zero ha la possibilità di reclutare il proprio personale, a tutt’oggi non ancora definito nella sua consistenza, attraverso la mobilità, attingendo dall’organico della Regione, delle Aziende sanitarie e di “altri enti pubblici”, quindi evidentemente anche di altri comparti ed al di fuori dell’ambito regionale; oltre a ciò, ha anche la possibilità di procedere ad assunzioni per professionalità “non reperibili presso gli enti suindicati” – in mancanza, cioè, di personale non solo disponibile alla mobilità ma anche dotato della professionalità specificamente richiesta – per un numero di unità indeterminato.
Deve rilevarsi, peraltro, che, a seguito della espunzione, dal testo definitivo della legge, delle previsioni che attribuivano ad Azienda Zero le “funzioni di programmazione e attuazione sanitaria e socio-sanitaria, coordinamento e governance delle Aziende ULSS e degli Enti del Servizio regionale” nonché la “programmazione finanziaria della sanità regionale” e che trasferivano alla stessa le funzioni e le relative risorse strumentali e finanziarie dell’Area Sanità e Sociale, anche il presunto spostamento delle risorse umane regionali, afferenti evidentemente a tale Area, dovrebbe subire un forte ridimensionamento, residuando, verosimilmente, le ipotesi di mobilità dalle Aziende sanitarie e dagli altri enti, oltre ovviamente alle assunzioni tout court, per far fronte al fabbisogno di personale della nuova Azienda. Il dubbio circa la capacità della mobilità dalla Regione di soddisfare tale fabbisogno, inoltre, si estende anche alla mobilità dalle Aziende sanitarie, a causa della eliminazione, sempre dal testo definitivo della legge, della previsione che disponeva “il venir meno delle corrispondenti competenze delle Aziende ULSS e degli altri enti del SSR” a seguito della loro attribuzione ad Azienda Zero; previsione che avrebbe determinato lo spostamento presso quest’ultima del personale delle Aziende sanitarie impegnato in dette competenze. L’espunzione delle suesposte previsioni ha determinato una sostanziale modifica dell’impianto normativo contenuto nel PDL ed oggetto dell’analisi dell’impatto finanziario sin qui menzionata, generando dubbi in merito alla stima dei costi effettivi, sia di quelli sorgenti che di quelli cessanti.
E’ evidente che un maggior ricorso alla mobilità da enti pubblici non appartenenti al SSR e/o diversi dalla Regione come pure il ricorso non più marginale alle assunzioni sia suscettibile di incidere sull’entità di entrambe le tipologie di costi, neutralizzando, sia pure solo in parte, l’effetto “compensativo” prospettato nella scheda di valutazione economico-finanziaria. Occorre, peraltro, considerare che ad Azienda Zero sono state assegnate numerose e complesse funzioni, quali quelle già di competenza della GSA, la gestione dei flussi di cassa relativi al finanziamento della sanità, la gestione delle scritture contabili e la redazione del bilancio e del rendiconto della GSA, la redazione del bilancio consolidato del SSR, la formulazione degli indirizzi in materia contabile alle Aziende sanitarie,
oltre alla gestione di tutta una serie di attività tecnico - specialistiche, per gli enti del SSR (gli acquisti centralizzati, la selezione del personale, il supporto alla formazione manageriale, il supporto al modello assicurativo, le infrastrutture di tecnologia informatica, il rilascio delle autorizzazioni all’esercizio di strutture sanitarie e socio-sanitarie, la gestione del contenzioso del lavoro e sanitario, ecc.).
Qualche perplessità è originata anche dalla prevista assunzione, da parte di Azienda Zero, delle funzioni della GSA. Quest’ultima, come disposto dall’art. 22 del D.lgs. n. 11/2011, costituisce uno specifico centro di responsabilità all’interno della struttura regionale deputato a gestire, sotto il profilo contabile, una quota del finanziamento del SSR, che può essere gestito, in alternativa, integralmente dagli enti che ne sono destinatari. L’affidamento ad Azienda Zero del compito di “Responsabile” della GSA, incaricato di tenerne le scritture contabili e di redigere i bilanci, preventivo e consuntivo, della stessa nonché di costituire il tramite per le erogazioni dei finanziamenti sanitari, non appare conforme al dettato dell’art. 22 del D.lgs. n. 118/2011.
In ogni caso, si nutrono perplessità anche sulla formulazione della clausola di neutralità finanziaria, in sé, anche senza considerare l’entità reale dei costi della nuova azienda, che risultano non compiutamente individuati. Come evidenziato dalla Corte costituzionale, l’invarianza finanziaria esige, ai fini della effettività della previsione, il corredo di dati ed elementi idonei a suffragare l’ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, anche attraverso l’indicazione delle risorse già esistenti e delle somme già stanziate in bilancio. Nella scheda di analisi economico – finanziaria, nulla si dice al riguardo, nel senso che ci si limita ad affermare, anche in maniera piuttosto generica, che tali costi saranno compensati dai risparmi
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